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Die direkte Demokratie ist zurück im 21. Jahrhundert

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Die direkte Demokratie ist zurück im 21. Jahrhundert

31-08-2022

Das Buch mit dem Titel "Direkte Demokratien", das auf Französisch erschienen ist, steht im Kontext einer Forderung nach direkter Demokratie in Frankreich seit Ende 2018. Es hebt zwei Aspekte dieser Forderungen hervor, zu deren Formulierung ich beigetragen habe: zum einen die Tatsache, dass die direkte Demokratie Teil einer Tradition der Ausweitung politischer Rechte ist (und nicht nur ein neues demokratisches Instrument), und zum anderen, dass diese Ausweitung nur dann sinnvoll ist, wenn sie sich auf Verfassungsnormen auswirkt (und nicht nur auf das allgemeine Recht). Ich fasse diese Sichtweise im Folgenden zusammen.

Im Laufe der Geschichte waren Demokratisierungswellen stets durch eine Ausweitung der Rechte gekennzeichnet. Ein politisches Recht, das auf eine Handvoll Menschen beschränkt war, wird dann schrittweise auf die gesamte Bevölkerung ausgedehnt. Diese Ausweitung trägt in erheblichem Maße zu einer Verwässerung der politischen Macht und zu einer größeren Fähigkeit der Regierten bei, die Regierenden zu kontrollieren. Dies war der Fall bei den Bürgerrechten und später beim Wahlrecht. 

Die Einführung der direkten Demokratie ist eine neue Phase der Ausweitung der politischen Rechte: Sie besteht in der Ausweitung des Initiativ- und Vetorechts bei Gesetzen, die von einer sehr kleinen Minderheit gehalten werden, auf die gesamte Wählerschaft. 

Die Gesetzesinitiative besteht darin, das formale Recht zu haben, einen Gesetzentwurf zur Prüfung vorzulegen. In parlamentarischen Systemen haben nur die Regierung und das Parlament dieses Recht - einige hundert Personen in einer Gesellschaft von mehreren Millionen. In der direkten Demokratie wird dieses Recht auf die gesamte Wählerschaft ausgedehnt. Jeder Bürger und jede Bürgerin kann einen Vorschlag einbringen, wenn es ihm oder ihr gelingt, die Unterstützung einer ausreichenden Zahl von Mitbürger*innen zu gewinnen. Dieses Recht hat in den verschiedenen Ländern unterschiedliche Bezeichnungen: "Volksinitiative", "Bürgerinitiative" oder "direkte Initiative". 

Das Vetorecht ist das Recht, einen Gesetzesvorschlag zu überprüfen und ihn dann anzunehmen oder abzulehnen. In parlamentarischen Systemen haben nur die Parlamentarier*innen dieses Recht. In der direkten Demokratie ist die gesamte Wählerschaft dazu berechtigt, und zwar in Form eines Referendums. Dieses Referendum kann durch eine Petition ausgelöst werden - in diesem Fall ist es fakultativ - oder es kann automatisch ausgelöst werden, wenn das Gesetz das Parlament passiert und damit verbindlich wird. 

Die erste Welle der Demokratisierung durch direkte Demokratie fand zwischen 1880 und 1930 statt. In vielen Ländern wurde diese Forderung des Volkes in einflussreiche politische Parteien kanalisiert, die manchmal sozialistisch, manchmal liberal, manchmal christlich oder auch schon populistisch waren. Die direkte Demokratie wurde in mehreren Ländern geboren und ist seitdem eine zentrale Institution, die das Gleichgewicht der Kräfte beeinflusst: die Schweiz, mehrere Bundesstaaten der USA, Uruguay oder Liechtenstein. In anderen Ländern wurde ihre Entwicklung durch Kriege und deren Folgen zunichte gemacht, so zum Beispiel in Lettland oder Deutschland. In Schweden wurde die direkte Demokratie auf lokaler Ebene gegen eine Ausweitung des Wahlrechts eingetauscht. Trotz des Einflusses von Nicolas de Condorcet, der dazu beitrug, sie in der Verfassung des Jahres I einzuführen, und trotz der Veröffentlichung des einflussreichen Manifests von Moritz Rittinghausen in französischer Sprache im Jahr 1852 blieb die französischsprachige Welt (mit Ausnahme der französischsprachigen Schweiz) von dieser ersten Welle ausgeschlossen.

Nach dem Zweiten Weltkrieg untergrub der Konflikt zwischen parlamentarischen und totalitären Regimen die Ansprüche der direkten Demokratie. Es ist kein Zufall, dass nach dem Fall des Kommunismus in den frühen 1990er Jahren die direkte Demokratie wieder zu einem wichtigen Thema wurde. Die meisten politischen Systeme in Lateinamerika und Osteuropa nahmen direktdemokratische Verfahren in ihre Verfassungen auf, gefolgt von einigen Staaten in Asien und Afrika. In fast allen Ländern der Welt wird die Einführung der direkten Demokratie von großen Mehrheiten der Bürger*innen unterstützt. Doch diese zweite Welle der Verbreitung der direkten Demokratie ist nicht mit der ersten vergleichbar. Während die zwischen 1890 und 1910 eingeführten Verfahren schnell zu sehr bedeutenden politischen Veränderungen führten - darunter wichtige institutionelle, arbeitsrechtliche und strafrechtliche Reformen -, spielten die hundert Jahre später geschaffenen Institutionen keine bedeutende Rolle in der nationalen Politik, mit der vielleicht einzigen Ausnahme von Taiwan. Warum war die zweite Welle so ineffektiv?

Die Antwort ist einfach. Alle Länder, die über direktdemokratische Verfahren aus der ersten Welle verfügen, erlauben ihren Bürger*innen, ihre Verfassung direkt zu ändern. Doch fast keines der Regime, die diese direktdemokratischen Verfahren nach dem Zweiten Weltkrieg eingeführt haben, lässt deren Anwendung auf Verfassungsebene zu. Die wenigen Ausnahmen, wie die Philippinen oder Bolivien, legen prohibitive Schwellenwerte für Unterschriften und Beschränkungen für deren Sammlung fest. 

Die direkte Verfassungskontrolle gibt Entscheidungen, die direkt von den Bürger*innen getroffen werden, Vorrang vor Entscheidungen, die von ihren Vertreter*innen getroffen werden. Dies hindert die Abgeordneten nicht daran, den größten Teil der Arbeit zu erledigen, aber es ermöglicht den Bürger*innen die Kontrolle über die Spielregeln und die wichtigsten Orientierungen des Landes sowie über legislative Anpassungen, die das Parlament zwingen, sich an die Meinung der Bevölkerung zu halten. Aus diesen Gründen führt die direkte Kontrolle der Verfassung zu einem spezifischen Regime, in dem das Parlament im Gegensatz zu parlamentarischen Regimen nicht mehr das letzte Wort hat. Dieses Regime hat Folgen, die in der wissenschaftlichen Literatur wohlbekannt sind: ein unabhängigeres Rechts- und Verwaltungssystem, eine geringere Staatsverschuldung, integrativere demokratische Institutionen und besser informierte Bürger*innen, die sich ihrer Rechte stärker bewusst sind. Diese positiven Auswirkungen treten nicht auf, wenn sich die direktdemokratischen Verfahren nur auf die ordentliche Gesetzgebung konzentrieren und die Verfassung unter der Kontrolle des Parlaments bleibt. Das System bleibt dann parlamentarisch. 

Diese Unterscheidung kennzeichnet die in den letzten drei Jahren in Frankreich erhobenen Forderungen nach einem "verfassungsgebenden, von den Bürger*innen initiierten Referendum". Die Dinge können sich heute ändern, und dies erfordert eine bessere Verbreitung dessen, was wir heute über das Funktionieren der direkten Demokratie wissen - in französischer Sprache. 

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